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机构建言:按行业推进国企混改 塑造公平市场环境

2019-03-07 09:25:00     作者:尹中余

  3月5日,李克强总理在政府工作报告中再次强调,要加快国资国企改革,加强和完善国有资产监管。特别强调积极稳妥推进混合所有制改革,完善公司治理结构。国企混改既是重点,也是难点,更是国企改革的突破口。从目前的国企混改试点看,国企混改的推进模式也应稍作调整,贯彻“将竞争性业务全面推向市场”的原则,按照国有资产所在行业分类推进,则国企混改的社会效应可以得到更好的显现,而且可以迅速改善民营企业家的未来预期。

  按行业推进国企混改的必要性

  据国务院国资委有关领导近期透露,在398个国民经济行业中,国有企业涉足的行业就达380多个,也就是说绝大部分行业都是呈现国有企业与民营企业共存状态。现实中的两种所有制企业差异还是相当明显的,例如国有企业在银行信贷、政府审批、资本金注入等方面比普通民营企业存在明显优势,但在税收、环保及用工等方面又不及民营企业。面对同样的市场竞争,国有企业与民营企业往往都是牢骚满腹,将企业运行遇到的困难首先归结于自己的所有制劣势,然后倒逼政府出手救助,国有企业如此,民营企业也是如此,政府往往顾此失彼。

  当国有企业与民营企业同处一个行业,尤其是资金密集型行业时,民营企业的劣势更加突出一些,例如在很多城市的土地招拍挂过程中,只要有大型国有房地产企业对此地块兴趣浓厚,民营房地产企业往往就不再参与,因为双方的融资环境完全不同。当政府机构或国有企业作为采购方时,为了避免行贿受贿嫌疑,采购方一般会优先考虑国有企业作为供应商。据说在中石油反腐风暴以后,某些国有油田在向民营油服企业采购打井、压裂等服务之前需要先取得当地国有油服企业的许可,只有在国有油服企业明确放弃业务时才可以向民营油服企业采购。最能体现双方差异的还是在企业遇到自身无法克服的财务危机时的不同命运:当国有企业遇到流动性危机的时候,国资委可以直接注入资本金或协调更有实力的国有企业提供担保;当民营企业遇到流动性危机时,往往只能被动让出企业控制权或直接破产清算。这种危机时刻不同命运的安排如此刻骨铭心,足以让政府给予民营企业的一般性优惠政策全部黯然失色。

  当某些特定行业中不存在国有企业时,所有企业自然处于同一起跑点上,即便此时银行贷款依然难以取得、环保执法依然严格,该行业中的民营企业抱怨也会小得多,因为大家可以通过产品涨价等方式将行业整体过高的融资成本和环保压力转移出去,不至于坐以待毙。如果这些特定行业遭遇重大危机,则相关企业获得政府救助的机会也是基本均等的。因此按行业分类推进国企混改不仅非常具有必要性,而且还很有紧迫性。

  按行业推进的国企混改如何操作

  国务院可定期公布强制推进国企混改的行业名单,一旦某一行业被国家列入混改计划,则要求该行业内的所有国有企业或国有企业拥有的与该行业相关的经营性资产必须在限定的时间内完成混改任务。对于充分竞争且国有企业缺乏比较优势的行业,或者两种所有制企业冲突较为明显的行业,国家可统一要求国有资本在混改后不再拥有控股地位。为了充分积累改革经验、保持社会稳定,刚开始的1-2年国家可从若干个细分的小行业入手,然后再向国有资产分布广泛、社会影响力大的行业稳步推进。

  为了防止国有资本布局的反弹,国家有关部门应该明确规定,已经列入强制混改名单的行业,国有资本控股性投资原则上不再涉足;确有必要的,国有资本投资之前必须严格履行事先报备程序。

  为了避免公众对于公共服务行业的过度市场化、民营资本投机性等方面的担忧,医疗服务、学历教育、铁路等社会敏感行业可以暂时不列入强制混改名单,可在其他行业改革取得成功经验或教训以后再决定这些行业的国企改革政策。这样国家可以集中精力在社会争议小的行业尽快取得改革成效,例如酒店餐饮、水泥建材、日用百货、非保障性房地产开发等行业。

  按行业推进国有混改的巨大社会意义

  与当前没有时间表、没有明确行业选择的国企产权改革局面相比,按行业推进国有企业的混改政策至少具备如下几个方面的优势:

  第一,在短时间内让若干行业的发展生态得到净化、提高群众的改革获得感。当某些行业中的所有国有企业都完成了混改任务,则该行业内的所有企业都将处在同等的竞争环境中,可以快速改善民营企业的市场预期和投资预期,该行业的发展生态将得以迅速优化,社会公众也很容易因此感受到国企改革的成果。有的细分行业中的国有企业数量已经屈指可数(例如医疗器械),只要有关政府部门积极行动起来,就可以很快将这些少量国有企业改制完毕。

  第二,提高民营企业家的政治认同感。从习近平总书记召开民营经济座谈会,到各级政府召开促民营经济发展专门会,都反复阐明民营经济的地位,肯定民营企业是自己人。但是还需要各职能部门真正落实到位,切实贯彻各类企业身份平等。

  第三,确保国企混改进度可验证、可核查。国企改革是一项高度敏感的事项,稍有不慎就可能引发社会公众的批评声浪,因此可以说负责国企改革事项审批的某些政府部门在审批过程中恐怕只有审批责任和审批风险,而几乎没有什么合法收益。从人性自私的角度看,他们很可能会采取各种手段进行拖延和抵制国企混改进程。如果采取按行业推进的方式,则国企混改的进程就很容易跟踪核查了,不至于被某些无形的阻力长期搁置起来。

  第四,促进若干行业的快速发展。除了以上宏观层面的效果以外,分行业推进国企混改还可能对部分特定行业的发展产生意想不到的积极效果。例如,对于像宝钢这样大型钢铁公司来说,特钢资产仅占很小比例、效益也很一般,属于典型的“鸡肋”资产,因为特钢行业具有小批量、个性化等特征,国有企业明显不具备比较优势。虽然特钢行业适合民营资本,但国有综合性钢铁企业的资金实力强、人才素质高,民营特钢企业的发展空间十分有限。特钢行业收入规模虽然不大,但很多特钢材料对装备、军工等行业的发展水平产生重大影响,甚至是决定性因素,目前很多高端特钢材料严重依赖进口。如果国家将特钢行业列入强制混改名单,则民营特钢企业将有望迅速崛起,不仅有能力为诸多下游行业提供更好的特钢材料和技术服务,甚至还可以为中国钢铁行业的整体突围提供新的机遇。

  油服行业具有技术和人才双密集特征,中国在发展油服产业方面具有明显的全球比较优势,但中石油等三大国有石油公司均有自己的嫡系油服队伍,很多业务直接指定给自己下属的油服企业,民营油服公司只能长期发挥“拾遗补缺”的功能,导致中国油服行业的整体效率和技术实力都很不理想,无法对中国的能源安全作出更大的贡献。如果国家将油服产业列入强制混改范围,则不仅可以迅速提升中国油服产业的国际竞争力,而且还可以促使中石油、中石化等企业更加专注自身主营业务,降低管理难度。

  当然,按行业推进国企混改政策也存在一定的弊端,例如一个行业的集中混改可能导致富余人员的分流安置压力较大,在强制要求混改进度的同时如何确保国有资产不流失也存在一定的操作难度,需要国家有关部委在制定政策时妥善应对。

(本文作者为长城证券并购部总经理)

编辑:杨凯     来源:21世纪经济报道
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